Die Debatte um eine Impfpflicht verlief schon in früheren Jahrhunderten aufgeheizt. Es ging dabei nicht nur ums Impfen. Am 5. Februar 1882 versammelten sich vierzig Männer im Bahnhofbuffet Olten, um – wie die «NZZ» berichtete – einen «Referendumssturm» gegen den Impfzwang zu lancieren. Die Impfgegner kamen aus den Kantonen Basel, Aargau, Zürich, St.Gallen, Solothurn und Bern. Die welsche Schweiz und das Tessin waren nicht vertreten. Und Frauen fehlten offenbar auch. Es ging um das vom Bundesrat vorgelegte Bundesgesetz betreffend Massnahmen gegen gemeingefährliche Epidemien (Pocken, Cholera, Fleckfieber, Pest).
Die eidgenössischen Räte hatten der Vorlage mit klarem Mehr zugestimmt: 83 zu 12 Stimmen im Nationalrat, 24 zu 11 im Ständerat. Im Volk hingegen waren die Massnahmen umstritten. Im Zentrum der Kritik stand die obligatorische Impfung gegen Pocken, zu deren Durchsetzung auch Bussen vorgesehen waren. An sich war die Impfpflicht nicht neu. Verschiedene Kantone hatten schon im Laufe des 19.Jahrhunderts zu dieser Massnahme gegriffen, ohne diese jedoch wirklich durchsetzen zu können.
Gegen bundesstaatliche Zwängerei
Es ging allerdings vielen Gegnern des Gesetzes von 1882 nicht nur ums Impfen. Die Referendumsbewegung richte sich, schrieb etwa die Tessiner «Libertà», nicht bloss «gegen das Seuchengesetz, sondern gegen die Seuche der eidgenössischen Gesetzgebung». Diese müsse in erster Linie bekämpft werden. Der «Referendumssturm» erwies sich in der Tat als Sammelbewegung, in der sich die Katholisch-Konservativen, die eingeschworenen Föderalisten und verschiedenste Gegner der modernen Medizin zusammengefunden hatten. Hinzu kam auch eine nicht zu vernachlässigende Gruppe von Bürgern, die einfach ihrem gegen die Obrigkeit gerichteten Unmut Ausdruck geben wollten. Und für die im Bundesrat nicht vertretenen Katholisch-Konservativen ging es schlicht darum, ihre plebiszitäre Stärke zu zeigen. Das katholische «Vaterland» schrieb am 26.Juli 1882, mit dem Referendum solle «auch diesmal dem Versuche einer neuen bundesstaatlichen Zwängerei und Hineinregieren in die kantonale Gesetzgebung das Genick gebrochen werden». Das Resultat der Abstimmung war überwältigend: 264’340 Ja-Stimmen gegen 68’027 Nein. Nur ein Stand, Neuenburg, stimmte gegen das Referendum.
Der Bundesrat gab sich nicht ganz geschlagen und legte 1886 ein überarbeitetes Epidemiegesetz vor, in dem die Impfpflicht nicht erwähnt ist. Gegen diese neue Vorlage kam es zu keinem Referendum. In ausserordentlichen Situationen griff der Bundesrat jedoch zu Massnahmen, die einer Impfpflicht gleichkamen. Er erklärte beispielsweise während des Zweiten Weltkrieges die Pockenimpfung für Säuglinge und Kleinkinder obligatorisch.
Sturm gegen das vierhöckerige Kamel
Die Abstimmung von 1882 bildete einen gewichtigen Beitrag zu den zwischen 1875 und 1884 lancierten Referendumsstürmen, mit denen die freisinnige Vorherrschaft gebrochen werden sollte. Dabei kamen die unterschiedlichsten Vorlagen ins Schussfeld der Gegner des freisinnigen Bundesstaates. Ein erster Höhepunkt bildete der Kampf gegen den «Schulvogt», einen neu anzustellenden Departementssekretär, der statistisches Material zu Schulfragen aufarbeiten sollte. Der letzte Sturm, 1884, galt dem «vierhöckerigen Kamel». Gemeint waren damit vier Vorlagen: eine Bundesstrafrechtsnovelle, eine Sekretärstelle im Justiz- und Polizeidepartement, Patenttaxen für Handelsreisende und ein Kredit von 10’000 Franken für die Botschaft in Washington. Das vierhöckerige Kamel überlebte diesen Referendumssturm nicht. Alle vier Vorlagen wurden verworfen.
Mit Vorlagen wie dem Epidemiegesetz oder dem Schulvogt wurden die heftigsten Emotionen geweckt. Um die katholisch-konservative Opposition zu besänftigen und die Referendumsstürme zu beenden gab der Freisinn schliesslich klein bei und überliess 1891 dem Führer der katholisch-konservativen Opposition, Josef Zemp, einen Sitz im Bundesrat.
Der Jahrhundertkampf um die Pockenimpfung
Die Impffrage betraf in erster Linie die Pocken, eine seit Jahrhunderten weltweit auftretende Seuche mit relativ hohen Todesraten. Zu Beginn des 18. Jahrhunderts erkannte man, dass dank Inokulation von Flüssigkeit aus Pockenbläschen Immunität erzeugt werden konnte. In der Schweiz hatte schon 1754 der weit über die Grenzen hinaus bekannte Arzt Samuel August Tissot die Pockenimpfung propagiert. In der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts entdeckten dann englische Ärzte, dass sich mit Kuhpocken eine ungefährliche Impfung durchführen lässt. Dank einer 1798 publizierten populären Schrift von Edward J. Jenner (1749-1823) fand diese neue Impfmethode weite Verbreitung. Die polemischen, die Impfung betreffenden Auseinandersetzungen hielten jedoch unvermindert an.
Neben Tissot hatte der in Bischofszell praktizierende Jakob Christoph Scherb die «Einpfropfung der Pocken» nicht nur propagiert, sondern in grossem Umfang selbst durchgeführt. Scherb machte zudem Karriere in der Politik und sass von 1803 bis 1807 im thurgauischen Regierungsrat; er verordnete in dieser Zeit die Durchführung von Pockenimpfungen. Andere, die Impfung praktizierende Ärzte stiessen oft nicht nur auf den Widerstand der Bevölkerung, sondern auch auf wenig Verständnis von Seiten der Obrigkeit oder der amtlichen Medizinalkommissionen. Dies war etwa der Fall bei Ignaz Paul Vital Troxler, einem Luzerner Arzt, Philosoph und Politiker, der sich zu Beginn des 19. Jahrhunderts vehement für die Pockenimpfung einsetzte. Er kritisierte zugleich das Luzerner Medizinalwesen und die obrigkeitliche Sanitätspolitik. Diese Kritik war Bestandteil seines politischen Kampfes für ein liberales und demokratisches Staatswesen. Dank seinen politischen und staatsrechtlichen Schriften fand – nebenbei gesagt – 1848 das Zweikammersystem in der neuen Bundesverfassung Eingang.
Inkohärente Impfmassnahmen im 19. Jahrhundert
Obwohl systematische Pockenimpfungen eindeutig positive Resultate verzeichneten, setzte sich in der Schweiz keine kohärente Impfpolitik durch. Zwar führten in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts einige Kantone ein Impfobligatorium ein, doch die praktische Durchführung war uneinheitlich und nachlässig. Gelegentlich kam es allerdings zu handfesten Massnahmen. So beschloss beispielsweise der Grosse Rat Graubündens, die Namen der sich der Impfung widersetzenden Vorsteher, Gemeinden oder Partikularen öffentlich bekannt zu machen. Es wurde auch versucht, mit Bußen das Impfobligatorium durchzusetzen.
Mit der revidierten Bundesverfassung von 1874 erhielt der Bund schliesslich die Kompetenz, bei gemeingefährlichen Epidemien gesundheitspolitische Massnahmen zu treffen. Möglicherweise hatte der deutsch-französische Krieg 1870/71 den Befürwortern von Impfungen ein handfestes Argument geliefert. Beide Armeen waren von einer verheerenden Pockenepidemie erfasst worden. Doch die preussische Armee, deren Soldaten gegen Pocken geimpft waren, verzeichnete nur 8500 Infizierte und 450 Tote (5%), während auf französischer, ungeimpfter Seite 125’000 Infizierte und 23’500 Tote (19%) zu beklagen waren. In der Schweiz hatte denn auch das Militärdepartement Pockenimpfungen beim Eintritt in die Rekrutenschule angeordnet.
Impfpolitik auf Schweizer Bundesebene
1893 schuf der Bund ein Gesundheitsamt. Anlass zu dieser Gründung war die Internationale Sanitätskonvention betreffend einheitlicher Schutzmassnahmen gegen die Cholera. Zur Rechtfertigung des Gesundheitsamtes erklärte der Bundesrat, die «Erhaltung und Förderung der Volksgesundheit» zähle zu den «vornehmsten aller Güter […] auf dem jegliche Arbeit und jeder wahre Fortschritt» beruhten. In Verbindung mit dem eidgenössischen statistischen Büro publizierte das Gesundheitsamt ein «Sanitarisch-demographisches Wochenbulletin der Schweiz». Der Bund übernahm hiermit die Überwachung und Förderung der Volksgesundheit. Mit dem Epidemiegesetz und dem Gesundheitsamt verfügte der Bund über Instrumente, die ihn zum Eingreifen bei Epidemien berechtigen. Die dabei gemachten Erfahrungen – in den Weltkriegen oder anlässlich der spanischen Grippe von 1918 – führten 1974 zu einer Totalrevision des Gesetzes von 1886.
Die Beispiele aus der Geschichte zeigen, dass Auseinandersetzungen über die Impfpflicht emotionell stark aufgeladen sind. Dies erlaubt partikularen Gruppen, als Trittbettfahrer an den politischen Kampagnen mitzumachen und ihre Potenz zur Geltung zu bringen. Mit polemischen und populistischen Vorstössen zog man Aufmerksamkeit auf sich und hoffte, mit Impfgegnern und generell unzufriedenen, aber apolitischen Bürgern und Bürgerinnen das eigene Lager zu stärken. In die sachlich-politische Argumentation mischten sich Vorurteile und Phantasmen. Dies gefährdete nicht nur gesundheitspolitische Massnahmen, sondern auch die demokratischen Prozesse im Rechtsstaat.
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