Gehört es zu den selbstverständlichen Paradoxien unserer Zeit, dass eine Partei wie die FDP sich als Opposition gegenüber einer Regierung verhält, in der sie selbst Verantwortung trägt? Immerhin bildet sie seit dem 8. Dezember 2021 zusammen mit SPD und Grünen eine Regierungskoalition und entscheidet maßgeblich darüber mit, was Gesetz wird und was nicht. Ein durchschlagskräftigeres mediales Pfund lässt sich kaum erfinden, als wenn Politiker:innen in Regierungsverantwortung gegen sich selbst Beschlüsse fassen. Ein Paradoxon wie dieses bildet eine ideale Voraussetzung für öffentliche Aufmerksamkeit. Dies wird einer der Gründe gewesen sein, warum das FDP-Präsidium der Parteitagsbasis die „12 Punkte zur Beschleunigung der Wirtschaftswende“ vom 22. April 2024 vorgelegt hat. Da zwölf Punkte viele sind, muss der erste Punkt sitzen. Die FDP will ein „Jahresbürokratieabbaugesetz einführen“.
Ich habe keine Strichliste darüber geführt, wie häufig allein der Bundesfinanzminister und Vorsitzende der Freien Demokraten im letzten Jahr in den Nachrichtensendungen das Adjektiv „bürokratisch“ verwendet hat. Ständig, ist mein Eindruck. Die Bewertung „bürokratisch“ wirkt wie ein Reflex auf mich. Es ist eines dieser Verdichtungssymbole (Murray Edelman), das die Emotionen weckt und Anschluss an alltägliche lebensweltliche Erfahrungen hat. Beamte, Frauen wie Männer, gehören nicht zu den angesehenen Berufsgruppen unserer Gesellschaft. Bei der politischen Führung einer Bundes-, Landes- oder Kommunalregierung gelten sie häufig als unliebsam. Ihre Fachlichkeit gilt als starrköpfig und nicht flexibel. Das Ansehen der Beamten bei Bürger:innen ist nicht viel besser. Wer irgendetwas tun will, seien es Veränderungen am Haus durchführen oder ein kleines Unternehmen betreiben, immer sind es diese Fachbeamten, die dem als Personifizierung von Auflagen und Vorschriften im Wege stehen.
Scheinbar ist es die sich spontan und freiheitlich gebende FDP – „Wirtschaft liebt Freiheit so wie Du“ plakatiert die Partei gegenwärtig im Europawahlkampf –, die am meisten vom Gebrauch der Reizvokabel „bürokratisch“ profitiert.
Wovon die FDP spricht und wovon nicht
Der unspezifische Gebrauch des Adjektivs „bürokratisch“ kann schweren politischen Schaden anrichten. So hatte der Bundesfinanzminister zuvor die Zustimmung zur EU-Lieferkettenrichtlinie monatelang politisch blockiert und immer wieder als „bürokratisch“ abgelehnt. Er ließ uns wissen, dass bei der Umsetzung dieser Richtlinie alle Spielräume genutzt werden müssten, um unverhältnismäßige und praxisferne Belastungen für die Wirtschaft zu verhindern. Das Institut der deutschen Wirtschaft (IW) bewertete sie sogar als „kostspieliges Bürokratiemonster“. Zahlreiche global agierende Unternehmen müssen künftig die Nachhaltigkeit entlang ihrer gesamten Lieferketten überwachen und einhalten.
Bei dieser Argumentation gerät der Anlass für diese Richtlinie fast in Vergessenheit. Die Europäerinnen und Europäer konsumieren Nahrungsmittel aus allen Teilen der Welt und tragen Kleidung, die in Asien gefertigt wird. Die Rechte der Menschen, die Waren für den europäischen Markt produzieren, sind häufig nicht ausreichend geschützt. 1,4 Milliarden Menschen arbeiten weltweit unter menschenunwürdigen Bedingungen. Durch die COVID-Pandemie hat sich die Situation weiter verschlechtert. Die ILO geht aktuell von rund 160 Millionen arbeitenden Kindern aus.
Man könnte der FDP und der deutschen Wirtschaft vorwerfen, dass sie kurzsichtig handeln, da der Schutz von Menschenrechten und nachhaltige Innovation in internationalen Wertschöpfungsketten wichtige Qualitätsstandards sind; und weil sie in führenden Unternehmen längst ihre Praxis bestimmen. Aber die Zukunftsmyopie (Kurzsichtigkeit) ist nicht der entscheidende Punkt. Es ist die spezielle Art der Bürokratiekritik beider, die den Blick auf die Problemlage derart verengt, dass problemadäquates Handeln nicht möglich wird.
Selbstverständlich ist bei einer den Problemen angemessenen Handlungsperspektive nicht zu leugnen, dass die aktuellen europäischen Regulierungen im Bereich Nachhaltigkeit einen kritischen Grad erreicht haben. Die Unternehmen trifft ein hoher Bürokratieaufwand, weil sie seit einigen Jahren eine Vielzahl neuer Compliance-Auflagen im Bereich Corporate Social Responsibility und Nachhaltigkeit erfüllen müssen. Die Regulierungen des Green Deal müssen besser integriert, harmonisiert und in der Anwendung vereinfacht werden.
Bürokratie abbauen oder Standards senken
Wovon die FDP nicht spricht sind die Vorteile einer Harmonisierung von EU-weiten Regelungen. Sie würde die Umsetzung für die Wirtschaft deutlich vereinfachen. Außerdem wären diejenigen Unternehmen, die sich für nachhaltige Lieferketten engagieren, nicht länger im Nachteil, weil sie Kosten eingehen, die ihre Wettbewerber nicht haben. Lieferanten können die Anforderungen ihrer Kunden leichter erfüllen, wenn eine EU-einheitliche Regelung die Nachfrage verstärkt. Nachhaltige Lieferketten bieten Reputation, Resilienz und Effektivitätsgewinne. Hinzu kommt, dass die sich schnell entwickelnde künstliche Intelligenz globale Lieferketten transparenter macht. Artificial Intelligence kann weltweit und in Echtzeit Menschenrechtsverstöße aufspüren. Die Unternehmen nutzen diese Instrumente gegenwärtig kaum.
Was also bewirken Vorschläge und Maßnahmen, die unter dem Begriff des Bürokratieabbaus gemacht werden? Welche Folgen hätte beispielsweise das „Wachstumschancengesetz“ der Bundesregierung vom März 2024 für die Landwirtschaft? Ist es geeignet, den Bauern zu helfen? Auf EU-Ebene wird diskutiert, Pestizidanwendungen aus der Luft mittels Flugzeugen oder Drohnen zu erleichtern. Zur Debatte stehen auch die Dokumentationspflichten bei Tierarzneimitteln. Dies würde nichts Gutes für die Lebensmittelsicherheit, den Schutz der Gewässer und die Anwohner:innen bedeuten. Im Bundesrat sollen Überlegungen angestellt worden sein, von den geplanten Verbesserungen gegen Nitrat im Grundwasser abzusehen. Dies käme einem Abbau von Kontrollinstrumenten gegen Antibiotikamissbrauch in den Ställen der Bauernhöfe gleich. In diesen Fällen geht es nicht um Bürokratieabbau, sondern um die Absenkung von Standards im Umwelt-, Tier- und Verbraucherschutz. Die Bauern, die bislang schon ökologisch und nachhaltig anbauen, haben das Nachsehen.
Wir wollen, um die Handlungsmöglichkeiten, die Bürokratien bieten, offen zu halten, an einige fundamentale Unterscheidungen erinnern. So schrieb der Soziologie Max Weber in Wirtschaft und Gesellschaft (1922), dass die Gesellschaft nur die Wahl zwischen Bürokratisierung und Dilettantisierung der Verwaltung habe. Eine bureaukratische Verwaltung besitze einen großen Vorzug: „ihr Fachwissen“. Fachbeamte sind diejenigen Beamten, der nicht einfach Hofschranzen, hofabhängig sind, sondern die einer eigenen Rationalität folgen und z.B. ein gewisses Ethos von nicht grundsätzlicher Bestechlichkeit besitzen. Ihr Wissen ist unentbehrlich. Wir erinnern uns an das Gesundheitssystem in Zeiten der Corona-Pandemie. Damals mangelte es den Gesundheitsämtern, Hausarztpraxen usw. an effektiven und digital gestützten bürokratischen Verwaltungen. In den Worten Webers: „Die rein bürokratische Verwaltung“ bietet nach allen Erfahrungen das größte Maß an „Präzision, Stetigkeit, Disziplin, Straffheit und Verlässlichkeit“.
Freiheitsverbürgende Verrechtlichung
Mehr als ein halbes Jahrhundert später nahm der Philosoph und Sozialwissenschaftler Jürgen Habermas die historische Entwicklung in den Blick und beschrieb vier Schübe der Verrechtlichung: den bürgerlichen Staat, den Rechtsstaat, den demokratischen Rechtsstaat und schließlich den sozialen und demokratischen Rechtsstaat. Er qualifizierte diese Entwicklung als freiheitsverbürgende Verrechtlichung. Staat, Bürokratie und Freiheit der Bürger:innen stehen hier nicht im Gegensatz, wie die FDP dies fortwährend unterstellt, sondern sind Bedingung eines Lebens in Freiheit von sehr großen Teilen der Bevölkerung. Der Sozialstaat und mit ihm die bürokratische Verwaltung zähmen nach Habermas anscheinend das ökonomische Handlungssystem wie die beiden vorangegangenen Verrechtlichungsschübe das administrative System, sprich den Staat. Die Bürokratie ist eine Bedingung für Freiheit und Sicherheit der Bürger:innen und ein notwendiges Instrument politischer und administrativer Steuerung. Außerdem sind Bürokratiekosten Investitionen in Good Governance, die mit einer gesamtwirtschaftlichen Betrachtung und Rechnung zu bewerten sind. Es geht um die Frage, in welchem Verhältnis die Kosten der Bürokratie und der durch sie intendierte und bewirkte systemische Nutzen zueinander stehen.
Die bürokratische Verwaltung birgt allerdings eine Tendenz zur Überregulierung und Übersteuerung. Ihr muss gegengesteuert werden. So kommen wir präzisen Ansatzpunkten für den Bürokratieabbau näher: abzubauen ist ein Zuviel an Bürokratie und von überflüssigen und überbordenden Regelungen. Es gilt Überflüssiges und Unnötiges zu vermeiden und damit die Ressourceneffizienz zu steigern.
Kluger Beamtenapparat
Die FDP hat ein zumindest gestörtes Verhältnis zu den sozialstaatlichen Errungenschaften – wir wählen diese Formulierung, weil diese Partei den Sozialstaat nicht rundum ablehnt. Wenn die freien Demokraten zumindest kein geklärtes Verhältnis zum Sozialstaat haben, wie wollen sie beim Abbau der Bürokratie praktisch vorgehen? Ein klares Verständnis der Bürokratie ist aber zwingend erforderlich, weil jedem Vorhaben, die Bürokratie zurückzubauen, beträchtliche Hindernisse und starke Motivationen entgegenstehen.
Dies dürfte seinerzeit die Bundeskanzlerin Angela Merkel erfahren haben, als sie das Land von unsinnigen staatlichen Regeln befreien und die Verwaltung zurückdrängen wollte.1 Zum Kampf gegen die Beamtenherrschaft schuf sie damals eine Sonder-Administration von beachtlicher Größe. Die Beamten ermittelten über 10 000 Pflichten bei ihrer Durchsuchung – von der „Aufbewahrung von Rechnungen“ und „Schlagspezifischen Dokumentation über den Einsatz von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln“ bis zum „Anbringen von Namen und Firma an öffentlichen Verkaufsstellen“. Die angeblich teuerste Bürokratievorschrift war die Pflicht, Rechnungen aufzubewahren, weil sie die Wirtschaft nach damaliger Messung mit knapp 6,2 Milliarden Euro belastete. Die Kosten für die Aufbewahrung von Rechnungen sanken schließlich auf 3,2 Milliarden Euro, allerdings war die Halbierung der Kosten gegenüber 2006 kein Erfolg des Bürokratieabbauprojektes, sondern eine Folge der Digitalisierung der Rechnungen. Im Projekt konnten viele Ministerien bei Einwänden einfach auf stur schalten. Wenn der Normenkontrollrat eine ablehnende Stellungnahme zu einem Gesetz schrieb, neutralisierte sie im Zweifel eine zusätzliche Stellungnahme des Ressorts. Der kluge Beamtenapparat war durchaus erfolgreich in der Erfindung von weiteren Abwehrmechanismen.
Übrigens …
… ist es bei den zwölf Punkten der FDP nicht geblieben. Zwei Wochen später kamen fünf weitere hinzu. Die Partei steht jetzt bei 17 Punkten. In einem fordert sie erneut die Abschaffung der Rente mit 63 und eine Reform des Bürgergeldes. Der Grund dafür ist der Streit über die Aufstellung des Bundeshaushalts für 2025. Mehrere Ministerien wollen sich nicht an die vorgegebenen Obergrenzen des Finanzministers halten. Daher blockiert der FDP-Chef einen Kabinettsbeschluss zum zweiten Rentenpaket. Dies bestätigt wiederum das gestörte Verhältnis der FDP zum Sozialstaat.
Bei all diesen Auseinandersetzungen ist zu berücksichtigen, dass alle, die von bürokratischen Verwaltungen bislang profitiert haben, die Wirtschaft, der Staat, die Parteien, Organisationen und auch die Bevölkerung mit der ökologischen Frage konfrontiert sind. Vermutlich wird die Antwort nicht allein mittels Selbstverpflichtungen und steuerlichen Anreizen gegeben werden können. Dies wird bürokratische Eingriffe in die Wirtschaft und in die Lebenswelt zur Folge haben.
1 Vgl. Der Spiegel, Jenseits der Wahnsinnsgrenze, 2013, Nr. 39, S.42-43
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